根據中國城市軌道交通協會統計數據，截止2018年底，共有35個城市開通了185條城市軌道交通線路，總里程5761km［1］。
從各個城市的發展現狀來看，城市軌道交通線路多為通過中心城主城區的徑向線，以骨干線網的形態出現，多采用高大運量的地鐵系統。在運營線路里程統計中，地鐵和市域快軌約占87%，其他種類的鋼輪鋼軌輕軌、單軌、現代有軌電車、中低磁浮、APM等僅占13%。
從國外主要城市城軌發展經驗來看，我國多制式發展較為緩慢，存在“短板”和“缺位”。從近年國家政策環境來看，科學發展、量力而行，因地制宜地發展多制式中低運量正得到越來越多的關注，是未來城軌交通發展的重要方向。
1城軌多制式發展探索
國內城軌交通起于1969年的北京1號線，在過去50年的發展里，已開通的線路大都選擇了地鐵A型車或B型車車輛。但是值得注意的是：無論是國家主管部門、地方政府，還是相關專家、學者，在地鐵骨干線網初具雛形后，均越來越重視多層次軌道交通線網的規劃。通過科研課題、示范線項目、裝備產業培育等形式，開展了多制式軌道交通的相關研究工作，并有一些落地項目。
1.1多制式線網規劃
即便是國外城市，在一開始也很少注重軌道交通的多層次線網規劃，往往是在建設時再開展選型的“補遺”研究，針對具體線路來選定系統類型［2］。通過軌道交通建設項目推進和城市的不斷發展，最終構建層次豐富的軌道交通線網，根據客流、旅行時間、工程條件、環境要求等選擇適宜的系統制式。
在國外，以東京大都市圈為例，主要包括東京都23區和神奈川、琦玉、千葉縣等，以東京中心地鐵站為圓心，覆蓋半徑50km，國土面積約1萬km2，人口約3000萬，其軌道交通線網不僅密度高，層次豐富、多種制式互補共存，包括：鐵路1846km，地鐵約290km，單軌55km，APM39km，有軌電車17km［3］。東京大都市區以城市鐵路和地鐵為主構建了大運量的客流通道，承擔了城市大部分客流，以單軌、APM、有軌電車為輔，構建局部的接駁線或加密線，將客流輸送至骨干線網。這些中低運量系統制式豐富多樣、選線靈活、工程體量小，與城市鐵路和地鐵相得益彰。
在國內，以上海市為例，《上海市城市總體規劃（2017-2035 年）》提出了按照“一張網、多模式、廣覆蓋、高集約”的規劃理念，構建三個“1000公里”：城際線、市區線、局域線等多層次軌道交通網絡。其中，局域線選擇有軌電車和APM，作為大容量快速軌道交通的補充和接駁，或服務局部地區普通客流、中客流走廊，提升地區公交服務水平。
1.2多制式項目探索
對于北上廣深等特大城市，已建成軌道交通骨干線網。這些城市經濟水平發展高、人口出行需求不斷增長，城市布局和風貌不斷成熟，需要覆蓋線網之間的空白區域。這些城市均開展了多層次軌道交通規劃研究，并以現代有軌電車、APM、中低磁浮等示范項目做了一些探索。
對于一些客流達不到地鐵審批門檻、但城市經濟基礎較好的城市，亟待提升城市定位，市民也對軌道交通需求強烈，積極擁護和支持。以蕪湖、長春、吉林、柳州等城市為代表，選擇了中運量跨座式單軌或輕軌作為城市的骨干線路。
還有一些城市人口相對較少，客流強度較低，或是在開發區、科技園區等內部區域，其道路資源好，因地制宜選擇了路面敷設為主的現代有軌電車，如：蘇州高新區有軌電車、淮安有軌電車等。
除了建設最高運行速度70km/h的有軌電車，80km/h~100km/h的地鐵外，對于更高速度、更大站間距、城市組團間的聯系線路，許多城市也進行了有益的探索。這些線路兼具城市軌道交通和城際鐵路的特性，在旅速、運營組織、線路敷設、供電制式、車輛配置等有其獨特的技術規格和適用范圍，典型的案例如：溫州S1線、北京新機場線、南京寧句城際、成都18號線等。
1.3中低運量發展探究
在城軌多制式的探索中，對于中低運量關注度高、探索和研究較多，但是總體尚處于發展起步階段。一些新型軌道交通制式的關鍵技術尚待進一步研究，車輛設計及制造工藝尚待探索發展，系統配套產業尚不夠市場化和完善，項目建設、驗收、運營和維護體系尚不成熟。
這也導致了部分項目落地后褒貶不一，需要我們不斷總結和提高。就我國目前軌道交通產業整體技術水平而言，這并不困難。相信在市場的導向下，通過裝備制造、設計管理及咨詢服務、土建工程等產業鏈的培育和發展，經過多項目的執行檢驗后，中低運量多制式技術平臺將成熟和完善。
2 中低運量功能定位
2.1 接駁線、加密線
隨著城市人口的快速增長，城市范圍的快速擴張，原有中心城的資源已以不能承擔市民對居住、生活和工作等的基本需求，大量居民外遷到近郊新城。城市的發展由單中心向多中心組團布局發展，城市活動空間日益增大。
在這些新城區，尚無覆蓋軌道交通線路，或居住區距離現有的軌道交通站點尚有一定間隔，無法實現步行至軌道交通車站的服務范圍。因此，需要建設接駁線路，方便客流進入軌道交通骨干網絡。這類線路在功能上屬于骨干線路的輔助線，為骨干線路搜集客流，在線網型態上有多種類型，如叉線、環線等。在系統制式的選擇上也有多樣性和靈活性。此外，在城市地鐵線路較為稀疏的區域，線網密度不及核心城區，而客流又不足支撐新建地鐵線路的區域，需要建設加密線，以提升城市公共交通服務水平。
典型的中運量接駁線，以新加坡為代表。新加坡，國土面積714km2，人口518萬，目前運營5條地鐵（200km），3條APM（28.8km）線路。武吉班讓線、盛港線、榜鵝線等三條線路選擇了APM膠輪路軌作為地鐵骨干線網的接駁線，解決了社區居民“最后一公里”出行問題，見圖1和圖2。
在國內，上海浦江線作為地鐵8號線的延伸線，選擇了全高架APM，線路全長6.6km，遠期高峰斷面預測1.41萬人/h， 2018年3月試運營，見圖3。
2.2中低運量骨干線路
將中低運量作為城市骨干線路的代表有：瑞典哥德堡的有軌電車，臺北的內湖線，以及近年來在國內二線城市迅猛發展的輕型跨座式單軌項目。
以我國臺北為例，城區面積272km2，人口268萬，GDP為5412.65億（2017年），其經濟條件和社會基礎設施建設均較好，該市首條軌道交通線路即選擇了APM，與其他地鐵線路一起，共同組成了臺北市軌道交通線網（見表1）。
注：1. APM技術規格：長13.78m，寬2.56m，DC750V三軌供電；2. 地鐵技術規格：長23.5m，寬3.2m，DC750V三軌供電；3. 另有新北投支線（1.2km，三編組地鐵）和小碧潭支線（1.9km，三編組地鐵）未列。
近年來，以新型輕型跨座式單軌為代表，在國內二線城市發展迅猛。截至2018年3月，線網規劃已批復的城市有18個，如：柳州、吉林、邯鄲、佛山、濰坊等，規劃總里程2842km，正開展建設規劃；建設規劃已批復的有蕪湖，建設里程46km；已運營的有重慶，98km；另有6個城市建設了49km的試驗線，以及10條旅游線路，計301km。此外，有天津、德州等13個城市正在開展線網規劃，預計總里程1617km［5］。
蕪湖市軌道交通線網由5條市區線和4條市域線組成，共285km。國家發改委批復的近期建設規劃（見圖4）包括：1號線工程，30 公里，25 座高架站；2 號線一期工程，17 公里，10座高架和1座地下站，這兩條線組成了蕪湖市東西向、南北向骨干客流通道。采用PPP模式，由中車、中鐵聯合體負責，2017 年6 月開工，計劃2020-2021年開通運營。
2.3區域組團線路
2.3.1城區組團
在一些未進行軌道交通走廊預留規劃的城區，建筑物密集，若采用地下敷設的地鐵系統造價昂貴，且管線遷改復雜；若采用高架的地鐵線路，則受制于線路條件制約，拆遷量大，且噪音大，難以滿足環評要求。因此，選線靈活，運營噪音較低的APM、跨座式單軌、中低磁浮系統是特殊城區組團內運輸工具的發展方向。
以澳門為例，陸地面積32.8km2，人口62萬，目前尚無運營的軌道交通。雖然澳門城市規模小，但人口密度高，且旅游出行人群特征顯著，預測軌道交通先建段初期高峰客流7800人，2020年1.41萬人，在城市道路交通資源受限的情況下，亟需建設立體的公共交通解決出行需求。澳門市區路窄彎多，地域狹窄，商業和居民區密集，工程條件制約多，需要選擇拆遷少、噪音低、造價合適的系統，最終選擇了APM。根據規劃，其軌交網絡由2條線組成（見圖5），線路總長25km，設30個車站，于2011年啟動首期工程建設。
2.3.2機場捷運
大型機場功能區較多，如：交通中心、航站樓、衛星廳、停車場、酒店商業等，有一定的區域內部交通需求。還有一些樞紐機場，轉機乘客較多，地面擺渡車運能有限且交通流線交織復雜、干擾多，自動扶梯又不適合長距離設置。因此，有許多大型機場建設了捷運系統，如：APM（32個）、纜車（8個）、單軌（2個）、地鐵（2個）、PRT（1個）［6］。
這些捷運系統以APM制式為主，系統小巧，選線靈活，在工程條件上，更適合已建好的機場；系統可靠性高，滿足24小時不間斷運行，這與國際機場全天候運行匹配；系統運營方案靈活，岔區緊湊，交路多，靈活編組，能更好地適應晚點、集中到達等突發客流。圖6展示了達拉斯機場APM。
在國內，建設或運營中低運量機場捷運系統的有：香港機場（APM，1998年）、臺北機場（APM，2003年）、北京首都機場（APM，2007年）、浦東機場（A型車， 2019年）、深圳機場（APM，2020年）、成都天府機場（APM，2020年）。另有西安、廣州、昆明、沈陽等機場正在規劃。
2.3.3旅游線
隨著我國民航、高鐵、高速公路等綜合交通體系的不斷完善，國民經濟水平的不斷提高，第三產業服務業的進一步發展，旅游與軌道交通的融合發展已逐步提上日程。2017 年，交通運輸部、國家旅游局等六部門聯合提出“完善旅游交通的基礎設施網絡、強化客運樞紐的旅游服務功能、加強服務景區客流的公共交通運輸組織、開發適合旅游特點的特種觀光列車等措施［7］”。
這些旅游景點，適合選擇中低運量新型軌道交通，如：視野好、景觀影響小的跨座式單軌、懸掛式單軌；爬坡能力強的齒軌等。這些新制式在旅游景區的應用，不僅解決了景區的交通問題，本身也是一種觀光和體驗，提升了景區品質。
拉斯維加斯是世界著名的以賭博業為中心的旅游、購物、度假城市，通過7個車站，6.3km單軌線路，串聯了城市中心：度假酒店、賭場、夜場、酒吧、體育場，線路自1995年開通，年客運量約400萬人次（見圖7）。此外，據不完全統計，全球有30余個主題公園內建設有跨座式單軌，作為園區內部的交通方式（見圖8）。
在國內，建設或運營中低運量機場捷運系統的有：香港機場（APM，1998年）、臺北機場（APM，2003年）、北京首都機場（APM，2007年）、浦東機場（A型車， 2019年）、深圳機場（APM，2020年）、成都天府機場（APM，2020年）。另有西安、廣州、昆明、沈陽等機場正在規劃。
3立項、審批與標準化
3.1城軌審批現狀
2003年，國辦81號文《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知(國辦發〔2003〕81號)》，規定了地鐵和輕軌的門檻。在81號文的指導下，國內城市軌道交通以地鐵為主，快速發展，積累了大量的經驗和教訓，形成一整套較為完善的立項審批管理流程：線網規劃、建設規劃、工可、初步設計、施工圖及開工準備。這其中，各個環節的編制報告或者設計文件大部分都有相應的指導文件或技術標準。
2017年8月，在防控地方債務的背景下，包頭地鐵停建，其他各地城軌審批也暫緩。2018年7月，國辦52號文《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》，對地鐵和輕軌的審批門檻提高。在這之后各大城市申報的新一輪線網紛紛縮減優化，中小城市地鐵規劃則暫緩，中低運量多制式（跨座式、有軌電車、中低磁浮、APM、懸掛式等）受到進一步關注。
在審批權限上，52號文明確了地鐵和輕軌的審批權歸國家發改委或國務院，有軌電車審批權歸省級發改委，尚缺少細則或具體的指導意見。特別是對于“輕軌”或“有軌電車”，其概念和范圍不清，各地設計、建設、驗收、運營等規范體系不盡完備，審批門檻和流程也不盡相同。
3.2多制式審批探究
從目前各地規劃建設情況來看，對于以現代有軌電車、懸掛式單軌為代表的低運量系統，通常做法是：項目所在地的市級政府批準線網規劃或建設規劃（若有）。然后準備工可，工可由市（區）政府住建或交通部門會審，報市（區）政府發改部門審批。工可批復后準備初步設計報市（區）政府住建、交通、發改等部門審查，通過后準備相應開工建設事宜［8］。
對于以APM、跨座式單軌為代表的中運量系統，則通常參照地鐵成熟的審批流程，在門檻上根據81或52號文相應調整。如：上海浦江線APM項目，作為原地鐵8號線二期的延伸線，納入了上海市軌道交通線網規劃和國家批準的建設規劃，工可由市發改部門批復，初步設計由市住建部門批復。蕪湖市跨座式單軌項目，線網規劃由市政府批復，建設規劃由國家發改委批復，可研和初步設計均由省發改委批復。
在中低運量發展過程中，比照52號文，則出現了新的問題，如：全高架的鋼輪鋼軌有軌電車參照輕軌審批，還是有軌電車審批？運量較小、投資較低的小型APM或“云巴”，參照輕軌審批，還是有軌電車審批？
52號文出發點是控制地方債務、減輕財政負擔，規范地鐵、輕軌、有軌電車等多制式因地制宜發展。基于此，筆者認為：前者雖然是“有軌電車”，但參照“輕軌”審批更妥。后者雖然不是真正意義上的有軌電車，但參照“有軌電車”審批更妥。
3.3新形勢下多制式發展政策方向
在未來，多制式中低運量發展宜把握兩個方向：從嚴監管、簡政放權。
從嚴監管。從運能、投資、技術規格等角度，規范各種制式的發展。具體而言，比照“輕軌”門檻的指標：中運量（1.5~3.0萬人/高峰小時），工程造價2.0~3.5億/km，可采用APM或跨座式單軌等制式；比照“有軌電車”門檻的指標：低運量（0.7~1.5萬人/高峰小時），工程造價1.0~2.0億/km，可采用小型APM、智軌、現代有軌電車、“云巴”等制式。
簡政放權。不限定制式或名稱門檻，鼓勵多制式科學發展，百花齊放，允許通過一段時間的市場競爭和項目檢驗優勝劣汰，倡導立足需求，正向開發合適的產品。不強調在制式上設置門檻，但在運能、投資、技術參數（如路權、敷設形式、駕駛方式、編組等）上進行界定。
3.4標準化與產品認證
無論是工程設計，還是裝備制造，中低運量軌道交通相關的規范、標準都尚不完善，缺失較多。而國外，如美國和日本對跨座式單軌、APM系統體系較為完善，歐洲對有軌電車的規范體系完善。
以美國土木工程師協會（ASCE）制定的《ANSI/ASCE/T&DI 21-13 Automated People Mover》為例，該標準對APM膠輪路軌和跨座式單軌系統的設計、建造、運行和維護提出了最低要求，其本身也可用于安全認證。該標準/規范既不同于國內的車輛通用或專用技術條件，也不同于工程類設計規范或驗收標準，可以看作是從用戶角度出發制定統一的通用技術規格書，其廣度涵蓋了車輛通用技術條件、車輛技術規格、工程設計規范等內容，值得我們借鑒。
建議國內相關主管部門盡早開展相關規范和標準的編制工作，針對輕型跨座式單軌、膠輪路軌APM、100%低地板有軌電車等，制定總體性的設計規范和建設標準。待時機成熟，結合裝備認證的引導方向，著手產品設計、制造、驗證標準，以提高中低運量裝備質量安全水平，引導行業科學發展，減少無序競爭，維護社會公眾利益。
4結語
以膠輪路軌APM、跨座式單軌、100%低地板有軌電車等為代表的中低運量多制式軌道交通是未來一段時間內國內城市軌道交通的重要發展方向，適用于一線城市軌道交通骨干線網的接駁線、加密線，二線城市中運量骨干線路，區域（城區、機場、旅游等）組團線路。
我國目前針對中低運量的法律法規、標準、規范等尚不健全，項目立項和審批也有待明確和完善，建議在后續發展中從嚴監管，簡政放權，通過標準化和產品認證引領產業科學發展。
